去年以来，中国国内粮价出现连续上涨，主要不是因为国际粮价上涨传导，而是自身因素所致。

由于供需趋紧、成本上升、政策支持等多重因素影响，国内粮食价格近年来已进入一个新的上升通道。

今后随着工业化、城市化加速，粮食供求会更加紧张，矛盾更加突出，粮价持续上涨将常态化。为此，中国需要从加大农业投入，提升农民自组织水平，理顺国家、地方和农民三方利益分配机制等诸多方面共同发力求解。

新高粮价时代的来临，也对国家宏观调控提出了新要求。在粮食三大作物中，玉米价格波动最大，调控“不适之症”也最为明显。《财经》记者针对玉米调控的调查表明，过去为应对粮价“异常波动”采取的临时措施将难以奏效，亦难以为继，需要寻觅常规化、制度化、顺市场化的需求调控机制。

与此同时，中国国内粮食市场不可能长期与国际市场“隔离”，在力保基础农产品基本自给的同时，如何把握粮食的金融属性，掌握国际市场定价权，亦须及早筹谋。

——编者

上篇：玉米调控样本

面对玉米市场的波动，因有关部门误判，致使中储粮初则错失收储时机，续则补库不力，终则平抑乏力。面对利益主体的多元化，如何建立新的顺市场化粮价调控机制，已成为一个紧迫命题

肇东市位于黑龙江省西南部，是该省玉米主产区之一、商品粮生产基地，已经连续多年荣获“全国粮食生产先进标兵县”。曾经的“标兵县”，如今几被目为“乱源”。

从2010年底开始，中国储备粮管理总公司（下称中储粮）、外地粮食加工企业、当地粮库和其他粮商在肇东上演了一幕幕“粮源争夺战”。

玉米深加工业的“野蛮生长”，扭曲了原本平衡的供需格局，成为争夺战的根本诱因。在多方利益主体博弈下，中央力图抑制玉米深加工业发展的政策形同虚设，粮食市场波动随之加剧。

当地粮价在这场争夺战中水涨船高，而中储粮以固定价格补库的计划，最终因为遭遇市场冷落而未能如愿，曾经顺风顺水的粮食调控机制疲态尽显。

玉米涨价之谜

粮食品质好是其中一个原因，深层次的根源则是消费需求层面的改变

去年11月玉米上市以来，全国玉米价格连续上涨。根据中华粮网数据中心资料显示，2010年10月7日的玉米全国收购均价为1854元/吨（每斤约0.9元），截至2011年3月17日，已上涨到2014元/吨（每斤上涨约1元）。肇东市亦是如此，当地三等玉米的收购市价在开秤后不久即超过1元/斤。

中储粮肇东直属库主任佟连海今年50多岁，他说自己搞了一辈子粮食工作，第一次见玉米价格涨得这么高。

从吉林、黑龙江等玉米主产区来看，2010年玉米产量较前一年略有增长，全国玉米产量是历史上最高的一年。为何会出现丰年年份粮价暴涨局面，产生丰年粮贵悖论的根源是什么？

根据大连商品交易所去年底公布的《2010年东北产区玉米及大豆调研报告》显示：由于2009年玉米价格持续上涨，充分调动了农民种植玉米积极性，去年吉林全省玉米播种面积约为4500万亩，较前年略有增加。2010年吉林、辽宁等地玉米产区处于丰收的平年，虽与2008年的大丰收相比仍有差距，但与2006年、2007年产量较为接近，且玉米品质整体较好。

黑龙江虽然在种植玉米方面气候条件不及吉林，但播种面积同样有所增加，全省玉米播种面积增加将近480万亩，由7300万亩上升到7780万亩水平。而根据《财经》记者在实地调查显示，玉米增产的幅度可以达到10％左右。

肇东市向阳粮库有限公司总经理冷旭东分析指出，粮食品质好是其中一个原因。今年肇东玉米的水分含量很低，往年含水量达30％，今年能够低到25％，减少了5％的水分，而每减少1％就相当于增加了1分钱，这等于一下子上涨了5分钱。在他看来，今年玉米价格上涨有其合理一面。

深层次的根源则是消费需求层面的改变。冷旭东认为，吉林省松原赛力事达公司、中粮这样的玉米深加工企业，一开始就把价格提得很高，粮贩子跟这些企业竞价收购，价格自然水涨船高。

国务院发展研究中心研究员程国强不久前刚刚从东北主产区调研回来，他告诉《财经》记者，深加工企业成为这轮玉米价格上涨的主导者。

程国强认为，相比以往，玉米的需求结构发生了很大的变化。2010年玉米产量为1.6亿吨，其中饲料用粮1.05亿吨，玉米深加工用粮5000万吨。虽然80％的玉米用于饲料加工，但是从增量来看，饲料用粮每年增长幅度较小，约为500万吨。而玉米深加工用粮增长惊人，2008年玉米深加工用量3500万吨，到了2010年已达到5000万吨，两年净增1500万吨的需求。

和其他粮食不同，玉米加工链条非常长，可以做酒精、淀粉、味精、果糖、柠檬酸以及燃料乙醇等，其中燃料乙醇每年产能150万吨，需用玉米500万吨。从地区分布来看，这些深加工企业主要分布在吉林省等粮食主产省份。

据了解，2010年吉林玉米产量为2400万－2500万吨，其中省内深加工需求占据一半，约1200万吨，加上饲料加工所用玉米，该省真正可供销售外调的玉米不到600万吨。

由于需求量大，玉米深加工企业抬价收购，以争取更多粮源。部分吉林加工企业纷纷前往黑龙江争夺粮源，距离吉林较近的肇东市成为“重灾区”。肇东市粮食系统一位人士介绍说，“拉玉米的车没白天没黑夜地往吉林跑，政府在高速公路上屡次查禁没有玉米经销资格的粮贩子，但是效果并不明显。”

以往，前往北方收玉米的以南方客商为主，南方是中国粮食主销区，但今年玉米价格已令南方客商咋舌，“玉米刚上市的时候，南方的玉米客商就已经来到东三省收购玉米，但是因为今年国家不再继续对北方玉米南运给予补贴，没有赚头，他们基本没有收购玉米。”冷旭东说。

黑龙江省玉米深加工业发展远不及吉林，但当地的加工能力亦不容小觑。位于肇东市肇兰路24号的中粮生化能源（肇东）有限公司（下称中粮肇东），号称拥有“亚洲最具实力的酒精生产基地”，每年有能力加工转化玉米120万吨。中粮肇东每年收购玉米60万吨，占该市玉米商品粮的50％。此外，该地还有另外一家玉米精深加工企业成福集团，也在积极收购玉米。

“控需求”博弈

尽管国家有限制粮食深加工的政策，但在利益相关方的变相抵制之下难以落实

在供给难以大幅增加的情况下，要平抑粮价异常波动，唯有控制需求的过快和不合理增长。然而这项政策实施亦不如意。在不同加工企业、不同央企、地方和中央政府多方博弈下，政策执行效果大打折扣。

早在2007年之前，国家相关部门对玉米深加工业存在的问题，已有清醒认识：玉米加工能力盲目扩张、重复建设严重，一些主产区上玉米深加工项目积极性高涨，新建、扩建或拟建项目合并产能增长速度大大超过玉米产量增长速度，导致外调粮源数量减少，并影响到饲料加工、禽畜养殖等行业的正常发展。

2007年9月，国家发改委出台了一份名为《关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见》，这份文件出台的目的就是为了遏制各地一哄而上，严控玉米产业深加工过快增长，确保国家粮食安全。

2010年11月，国务院办公厅下发了《关于做好秋粮收购和当前粮食市场调控工作的通知》（国办发电【2010】20号），再次提出控制玉米深加工业发展，此后国家发改委对各地深加工项目进行排查清理。

业内人士反映，尽管国家有限制粮食深加工的政策，但在利益相关方的变相抵制之下难以落实。以燃料乙醇为例，燃料乙醇项目最开始是为了消化积存的陈化粮，2001年后，国家投资50亿元，批准成立四家燃料乙醇生产企业（安徽丰原生化、中粮肇东、吉林燃料乙醇、河南天冠集团）。

为了支持发展，国家给予每吨燃料乙醇补贴1000元，同时对这些企业给予免税的政策支持。据了解，燃料乙醇产能150万吨，需用玉米500万吨，这占2010年全年深加工使用玉米总量的十分之一。

在与饲料加工争粮矛盾日益突出之时，国内不少学者呼吁压缩产能或禁止使用玉米加工燃料乙醇等深加工项目。有关部门限制这些企业直接入市收购，但是这些企业则选择委托收购，从有资质贸易商手中购粮，限制政策几乎形同虚设。

陈锡文在国务院新闻发布会上就相关问题接受《财经》记者采访时指出：“玉米深加工，从目前的情况来看，不能再增加新的生产规模。关键是地方政府要按照中央的政策来进行严格的监管，说不让增加就不能增加。玉米深加工这件事情，搞一点是必要的，但是现在粮食又紧张，能源又紧张，环境污染问题又这么突出，这么重要的资源，就弄点酒精弄点淀粉，消耗了这么多的水这么多的能量，国内又造成这么严重的污染。只赚钱不讲究别的，我觉得这个事儿不要干的好。”

但限制产能的做法也无法得到实质贯彻，因为这与地方政府的利益不一致。这类加工企业一般都在产粮大县，规模较大，对当地财政收入和就业有较大贡献。

针对玉米深加工企业消耗玉米过快局面，中国储备粮食总公司（下称中储粮）总经理包克辛在今年3月全国“两会”期间表示，国家应该坚决控制酒精、淀粉、味精等粮食深加工产业的扩张，同时减少粮食产品的出口，以保障粮食安全。

有学者建议，国家应停止对燃料乙醇补贴、不再免税，同时要限制出口，对于出口的产品要课以重税。

但在业内人士看来，这些举措并不治本，依然存在“管不了，卡不住”现象。同属央企的中粮集团致力于全产业链打造。该公司回应称，中国玉米产量基数大，每年达1.6亿吨，每年用于深加工的玉米仅占其中很小部分，合理的深加工利用不会对国家粮食安全造成影响。

程国强认为当下粮食市场调控局面更为复杂，过去一个文件下去即能令行禁止，现在有来自不同层面的利益博弈和冲突，因此在宏观调控框架设计时候要有清醒的认识。

艰难的收储

粮食收储补库进度不理想，对于下一步调控压力较大

肇东市向阳粮库有限公司总经理冷旭东介绍说，前几年是粮食卖不出去，自己曾经到全国各地到处卖粮，最远曾卖到云南。现在深加工企业进来，一下就全买走了，根本不用外销。

向阳粮库归市粮食局管辖，目前该库存粮2万斤，均为帮人代收代储，其中一部分属于华粮，另一部分属于温州的私人老板。冷旭东称，代收代储赚的是辛苦钱。去年11月玉米上市以后，价格走高速度之快，出乎很多收粮人的意料。现在想来，冷旭东不无遗憾地说，“要是农发行能给多贷点款，我们从一开始能够多收点粮食的话，会多挣不少钱。”

当时，冷旭东曾向当地农业发展银行申请贷款，但最终获批的金额并不高。在玉米上市以后，价格连连上涨，但是苦于没有富余资金而无法收储。到了今年3月，冷旭东再想收购时，当地早已无粮可收。

和向阳粮库一样，中储粮肇东直属库亦有类似遭遇。由于未能收到粮食，在当地“补库”计划落空，据当地一位权威人士介绍说，截至2011年3月中旬，中储粮在肇东地区“还没有收上一斤补库玉米”。

根据国家粮食局的安排，2010年中储粮共向市场投放了大约3000万吨国家临时收储玉米，中央储备玉米也在2010年6月入市，这使得中储粮掌管的玉米库存大幅减少，国家储备玉米亟须补充库存。

2010年底至2011年初，中央八部委调查组先后两次前往肇东市调查粮食生产和价格情况。调查组回京不久，即出台了1000万吨的中央储备玉米补库计划。“即便是这个时候再下来政策，粮食早被收光了。”冷旭东认为，除了一部分零星余粮外，对于收到大规模玉米基本不抱希望。

《财经》记者在黑龙江、吉林两大主产区了解到，中储粮第一批1000万吨中央储备玉米补库计划，完成情况并不乐观，补库计划几近落空。

据介绍，此次中储粮补库执行的是分省固定价格。2011年1月份中储粮《中央储备玉米补库收购计划的通知》显示：黑龙江地区的三等玉米的中央储备价格为1780元/吨，合算为每市斤0.89元。而吉林和辽宁省的价格则分别为1800元/吨和1820元/吨。但是，自去年玉米上市后，价格一直高开高走，以肇东市的市价为例，三等玉米的收购市价早已超过1元。

当地农民认为中储粮收购价格过低，且中储粮对于收购玉米的品质要求较高，他们更愿意将粮食卖给吉林等地粮食加工企业，这加大了中储粮的收储压力。

中储粮人士介绍说，因为收储价格定的低，在玉米收购的时候价格没有竞争力，所以补库计划完成的进度并不理想，可以说几乎没有什么进度。

中储粮供销计划部相关人士接受《财经》记者采访时表示，目前中储粮正在等待市场价格回落，再做进一步安排。

业内人士指出，粮食收储补库进度不理想，对于下一步调控压力较大。

为扭转收储不力的局面，政府祭出行政命令手段。2011年1月中下旬，国家相关部委叫停了中粮集团等央企旗下东北地区深加工企业的玉米收购，并要求吉林省内主要的深加工企业停收玉米，为中储粮的收储“让道”。

随后，黑龙江粮食局亦对其管辖的粮库提出类似要求，该省省内深加工企业和有收购资质的70余家贸易商被叫停收购玉米计划。知情人士透露，按照规定，在一定时期之内，这些管辖粮库的玉米收储量不要超出其最大库容，至于何时可以重新收购，并没有给出明确的日期。

调控弱化之忧

原本定位为政策性储备企业的中储粮，正向经营性粮油企业转变，引起了外界对其定位走偏，以及它在调控体系中被同质化、边缘化的担忧

补库计划落空，库存大幅减少的效应很快被放大，进一步加剧了肇东当地粮食市场的不稳定。

佟连海近日和当地粮食经纪人交流时感触尤甚。他们告诉佟连海：2008年玉米大丰收时，因为中储粮收储的玉米数量大，他们不敢抬价收购，因为一抬价，中储粮的抛售会立刻把价格拉低。但是这一次不同，国家掌控的粮食少，他们不再害怕中储粮的抛售，所以才敢大胆地收。

新湖期货的调查显示，目前全国余粮水平较常年偏少，其中华北产区农村玉米余粮存量约在30％以内，安徽产区约30％以内，黑龙江省约30％，辽宁、内蒙古约40％左右，西北产区约40％左右。

其中，华北黄淮产区余粮水平要低于常年，原因是春节前本地企业预期玉米价格上涨，积极抢收，南方企业因东北价格居高和政策限制而转向华北。

冷旭东则向《财经》记者提议说，国家应该尽快摸清楚各地粮库中到底还有多少玉米储备，尽快以市价对其进行收购后转为国储玉米，以便掌握玉米价格调控主动权。

国家粮食局局长聂振邦3月4日接受《财经》记者采访时表示，目前中国粮食流通体系基本完善，执行最低价粮食收购政策，粮食主产区还有临时收储措施，中央、地方粮食储备也较为充裕，收储量高于国际平均收储线，“国家粮食储备充裕，足够保障供给，这点请大家放心！”

但是近三年来，国内粮价在供给充裕情况下大幅波动。这其中除了与气候灾害、多种购粮主体入市竞价收购、国际粮价上涨传导等因素外，不可否认和国内粮食宏观调控决策有关。

例如，由于2010年小麦上市期间出现了多家粮油央企抢粮局面，引起强烈社会反响，为确保秋粮收购，相关部门在去年玉米刚上市期间叫停了中储粮的玉米收购业务。

佟连海介绍说，去年10月就把库容腾了出来，买好烘干粮食的煤炭，并对员工进行了动员，“舍小家为大家，保证国家粮食安全”横幅也已贴好。但就在所有准备工作已经做完后，上面突然下文要求“不允许中储粮从事正常中央储备粮轮换之外的任何经营性收储业务”。佟连海形容说，这好比百米赛跑的速度生生被停了下来。

业内人士分析指出，当时政府采取此举的考量是：参与收粮主体增多，会抬高粮食的价格，为了缓解通胀形势，暂停中储粮入市收购。但这也让中储粮错过了玉米上市这个最佳收储时机，被业内人士认为这是一个决策上的失误，这在一定程度上造成了玉米库存过低的局面。

比起补库计划落空，业内人士更担忧调控体系的弱化。

2010年前，执行国家政策性收储业务归中储粮独有，这是一套垂直管理的体系，建立十年来，确保了粮食安全，稳定了市场，维护了农民利益。

在中储粮建立之前，国家粮食调控体系实行分级制度，从中央到省、市、县分级管理，这套体系暴露出诸多问题，例如亏损严重、库粮不实等，一旦市场波动，粮库无法调粮，调控并无实质意义。

为此，时任国务院总理朱基下决心建立一套垂直的管理体系，专门管理中央储备粮。

但在2010年后，华粮集团、中纺集团和中粮集团三家粮油央企介入政策性收储业务，由过去的单一主体转变为多元主体。

与此同时，中储粮提出从“大粮仓”到“大粮商”的发展思路，延伸了产业链，涉足大米和油脂加工的经营性业务，原本定位为政策性储备企业的中储粮，正向经营性粮油企业转变，这引起了外界对中储粮定位走偏，以及它在调控体系中被同质化、边缘化的担忧。

为此程国强建议，下一步要对调控体系进行顶层设计，一定要发挥和用好垂直管理体系调得动、用得上的优势，不能因为利益博弈而弱化了调控。