粮价高位运行将成为常态，应以制度性、法律性方式解决“国家要安全，地方要财政，农民要增收”之间的矛盾

忽然之间，以玉米为代表，国际粮价的持续上涨，再度引发公众对新一轮粮食危机逼近的担忧：高粮价会否成为常态？

6.73美元，7美元，7.17美元，7.44美元，7.5美元?

作为全球粮食价格重要的风向标之一，美国芝加哥期货交易所（Chicago Board of Trade，CBOT）的CBOT5月玉米期货合约交易价格稳中有升，3月30日为每蒲式耳（相当于35.24升）约6.73美元。

很多交易商在当天收市后预计，如果美国农业部3月31日公布的农作物种植报告不能符合市场预期，或中国在3月买入逾100万吨美国玉米的猜测得以证实，CBOT5月玉米期货价格从4月起将涨至每蒲式耳7.00美元以上。

商品经纪公司日本Unicom株式会社研究部总经理菊川弘之预计，CBOT 5月玉米合约的上涨阻力位可能在每蒲式耳7.17美元，之后为每蒲式耳7.44美元和7.50美元，总体上仍然看涨。

玉米价格是一个缩影。根据联合国粮农组织（FAO）通报，截至2011年2月，全球粮价接近2008年粮食危机高点，特别是玉米价格已经超过2008年高点，再创历史新高。一些重要粮食品种，比如玉米和小麦的价格翻番。为此联合国粮农组织多次发出警示，关注高粮价，但尚未将其定性为粮食危机。

2011年3月16日，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议决定，实施2011粮食增产行动，力争粮食播种面积稳定在2010年水平，粮食产量在1万亿斤以上。这被外界视为中国决策层全力稳定粮食生产的明确决心。

中国农业部农业贸易促进中心农业贸易与发展政策研究所所长韩一军对《财经》记者介绍，从粮食危机周期来看，上世纪90年代发生过一次，2008年又发生了一次，中间隔了十多年，因此人们没有预料到在全球经济还没有恢复背景下，世界粮价再次高涨。此次粮价高涨是2010年下半年以来，小麦、玉米、大豆等作物价格的全线上涨，相对而言，大米的价格涨幅略小一些。

和国际粮价颇为相似的是，国内粮价也是一路走高。到今年3月初，中国主要的粮食品种的价格和去年同期相比，平均上涨近20％。

高粮价时代无可避免地来了吗？

这轮持续上涨最早可追溯到2008年。如玉米价格2007年已有一次大幅上涨，2008年回调了一次，2008年下半年后至今则连续近三年上涨，目前比2008年上涨了45％，在粮食三大作物中，玉米价格波动最大。小麦和大米也是连续三年上涨，其中小麦上涨30％，籼稻上涨30％，粳稻上涨了50％。

“这就给我们一个启示，自2008年以来，由于供需趋紧、成本上升、政策支持等多重因素影响，粮食价格进入到一个上升通道。”国务院发展研究中心研究员程国强对《财经》记者表示，今后粮价持续上涨将常态化，过去人们认为的“异常波动”也将随之常态化。

高粮价推手

供求关系具有决定性作用，国内粮食“紧平衡”状态将长期存在，粮价高位运行将成为常态

因异常天气导致的全球粮食供应偏紧，被认为是造成此轮国际粮价上涨的基本因素。

韩一军认为，在此之下，一些非传统因素，例如资本炒作、美元贬值的影响明显增加，起到火上浇油的作用。2010年6月粮价开始上涨，在不到半年时间里，美元贬值了15％左右，这是上世纪90年代粮食危机时所没有过的。

库存消费比是FAO提出的衡量粮食安全水平的一项指标。2010年全球粮食库存消费比是19％，在2008年粮食危机时不到18％，而在上个世纪90年代是14％左右。在韩一军看来，“如果只是由供求决定的，那现在粮价不应该达到这个高位。”

如果说国际粮价异动有着较多短期性因素，那么究竟是什么推动着国内粮价居高不下？多位业内人士在接受《财经》记者采访时认为，供求关系具有决定性作用，国内粮食“紧平衡”状态将长期存在，粮价高位运行将成为常态。

从品种来看，国内稻谷（尤其是粳稻）供应将长期偏紧，小麦供求则处于基本平衡，玉米由于饲料和深加工业用量增加将更加偏紧，为此有学者建议调整补贴政策、实施偏紧的粮食出口管理。

从地区分布来看，粮食生产的重心正从南方向北方转移，黑龙江、吉林、河南等13个粮食主产区为全国贡献了74％的粮食产量。北京、天津、上海、浙江等七省市为粮食主销区。这种结构性、区域性问题的突出造成了政府调控难度的加大，加剧了粮价的波动。

国家粮食局科学研究院研究员丁俊声担忧的是，稻谷生产的“北移”。在过去十年中，中国增产粮食最多的河南、吉林、黑龙江、山东和辽宁五省，都集中在北方地区。在粮食生产、特别是稻谷“北移”之后，黄淮海流域和松辽流域成为粮食优势区域，灌溉水源更加紧张。拥有80％水源的南方地区，适宜种植水稻，但稻谷种植面积日益萎缩。

丁俊声认为，建立在这样基础上的粮食产销平衡关系和粮食安全，其持续性不能不使人担心和忧虑。在他看来，这是确保国家粮食安全的一个严重隐患，必须认真加以应对。

国际市场对国内市场存在传导效应，这一因素的影响越来越大。

2001年加入世贸组织后，中国政府为防止国内粮食产业受到冲击，实施了关税配额这一过渡政策，大米、小麦、玉米等粮食作物进口配额分别为532万吨、963万吨、720万吨，配额内实行1％的关税，配额外的征收65％的关税。进口配额大多掌握在国有企业手中，以玉米为例，民营企业分得280多万吨，占40％，国有企业占用60％的进口配额。

在这一贸易政策“隔离”下，国际粮食作物并不会轻易流入国内市场，但是涨价预期却并无国界。国际粮价主要通过国际期货市场传递，国内期货市场的投资者对价格最为敏感，其次是生产加工企业，之后是粮食贸易商和农户，一旦作出涨价判断和预期后，便会出现抢购、惜售等现象。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在全国“两会”期间表示，中国的粮食价格上涨幅度只有国际粮食价格上涨水平的四分之一到五分之一，涨幅是比较低的，“但国际粮食价格对国内不可能没有传导性的影响。”

国际市场传递的另一个途径是石油价格。2008年粮食危机时出现了粮价与油价挂钩现象。嘉吉公司谷物油籽部贸易总经理陈嘉渊在比较了粮价上涨曲线图和石油价格上涨曲线图后发现，这轮粮价上涨早于油价上涨。

在利比亚等国政局动荡之后，国际油价突破每桶100美元大关后仍一路走强，这势必又会反推粮价的上涨。陈嘉渊认为，原油价格上涨对粮食主产国巴西的影响更为直接，因为巴西基础设施较差，粮价中近半是运输成本。

“目前中国仍是石油农业，化肥、薄膜、农业机械都随油价上涨，直接推高粮价，中央对粮食的各项补贴也都转嫁到农资上了。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青对《财经》记者说。同时，石油价格上涨会推动替代品生物能源的发展，从而减少了粮食供给，并且引导更多人转而改种甘蔗、油菜等。

美国用玉米加工做乙醇，巴西用甘蔗和糖做乙醇，欧洲用菜籽油做生物柴油，“如果石油价格保持在100美元以上，那些生物能源企业就会开足马力生产，因为只要达到60美元，生物能源就有钱可赚了。”程国强说。

最近两三年，国内农民售粮节奏发生了变化。过去，农民在春节前都把粮食卖光了。今年3月，程国强到东北调研时发现，由于价格上涨预期下的惜售，有的地方农民居然手中还有百分之六七十的粮食。农民卖粮节奏的变化，导致粮食供应周期被拉长，短时段市场供应减少，价格自然会上升。

而从长期趋势来看，尤其是在工业化、城市化加速过程中，粮食供求会更加紧张，矛盾更加突出。在需求增长难以遏制背景下，利用现有耕地和水资源拓展增长潜力，通过技术进步，综合生产能力提升，增加供给，成为决策层的政策取向。

增产瓶颈难破

守住18亿亩“红线”的压力与日俱增，提高单产水平便成为重中之重

2010年，中国全年粮食总产量10928亿斤，增产312亿斤，实现了“七连增”，打破了“二丰二平一歉”的五年生产周期。

在徐小青等人看来，“七连增”对于确保中国粮食安全，抵御世界粮食危机作用巨大。那么，究竟是什么支撑着中国粮食连续增长，今后能否维持？

随着工业化、城镇化推进，中国耕地面积持续下降，守住18亿亩“红线”的压力与日俱增，因此，提高单产水平便成为重中之重。

国务院发展研究中心农村部的研究表明，粮食增产三分之二的功劳应归功于粮食单产水平的提高，其中化肥使用量和其他物质投入增加贡献巨大，其余三分之一则归功于播种面积的增加。

眼下中国水稻单产水平居世界首位，小麦单产与世界平均水平相差较小，而玉米单产756斤则远低于世界平均水平。据了解，美国每亩产量玉米单产可以达到1200斤。业内人士普遍认为，通过播种、施肥方式和种子品种改进，国内粮食单产仍有一定提升空间。

农业部小麦专家组成员、安徽省小麦高产攻关专家组副组长胡承霖教授1953年毕业后，一直从事小麦高产攻关研究。据其介绍，上世纪90年代，一些地方“压粮（食）扩经（济作物）”，导致2003年前后粮食减产，库存锐减，全国小麦也处于低产期。

2005年，胡承霖向安徽省分管农业的副省长写了封3600字的长信，并附上五年增产50亿斤的小麦高产攻关方案。这封信得到安徽省主要领导批示，攻关计划得以实施，胡出任专家组副组长。

五年后，安徽省小麦实际增长80亿斤，小麦单产平均680斤，比五年前的单产提高了168斤。据了解，“十二五”期间，该省计划小麦单产再提高60斤。胡承霖认为这是一个保守的估算。在其指导的涡阳县小麦示范田里，曾创下单产1478斤的纪录，成为当年全国小麦“单产冠军”。受此启发，农业部在全国开展了高产创建试点。

胡承霖担忧的是，由于农田水利设施较差，遇到干旱，小麦等作物便无法灌溉，这直接影响了产量。“如果农田水利设施完善，小麦产量仍有很大的提高空间。”胡承霖对《财经》记者说。

黑龙江省社会科学院农村发展研究所田宝强主任对此亦有同感。他告诉《财经》记者，近年黑龙江的粮食增产速度很快，粮食产量很快就能够超过河南成为全国第一，但同时也面临农田水利设施落后等诸多问题。

受气候影响，黑龙江省农业长期受干旱影响。上世纪八九十年代以来，大量开垦宜林、宜草地和湿地，对生态破坏严重，致使该省近年来干旱加剧，春旱、伏旱严重。

两年前，田宝强曾和黑龙江省政府参事室的几位参事专门调研该省农业基础设施建设。上报的建议报告提出黑龙江增粮的几个桎梏：（1）水利工程落后，可用水源不足；（2）水土流失严重，耕地退化加速；（3）农机结构不合理，农机合作社发展缓慢；（4）退耕还林减缓，治沙力度不大；（5）土地经营规模过小。

此外，黑土地区的水土流失及施肥过量问题，已经大大影响了黑土地的地力。《中国统计年鉴》数据表明：2006年黑龙江省水土流失面积达2.07亿亩，比2005年增加2.3％。初垦时，该省黑土厚度一般在80厘米－100厘米。而目前，黑土层厚度大于20厘米－30厘米的面积只占25％左右，许多地方变成了“破皮黄”。

科技增粮是另一途径，但是在推行中亦面临诸多困难。

为提高产量，国家积极推行一项名为“测土配方施肥”工程，即在农业科技人员指导下科学施用配方肥。

黑龙江省农委土肥站主任郭玉华告诉《财经》记者，目前测土配方施肥推进缓慢，在一定程度上制约了玉米增产的空间。以黑龙江为例，截至2010年，真正实施测土配方的土地面积约7500万亩（不包括国有农场），仅占全部耕地面积的一半左右。

郭玉华指出，测土施肥由国家财政补贴，以县级为单位进行。而中国的情况是，南方一个县十多个乡镇，耕地只有几十万亩，同样的一笔钱能够保证测土配方全部进行。

但是像黑龙江这样的省份，每个县下辖几十个乡镇，耕地数百万亩，同样一笔钱分到下面好比撒胡椒面。郭玉华说：“所以实际操作中，只能‘以点带面’，找一个典型地区进行测土配方，周围其他地方照此方式施肥，但这样做效果便大打折扣。”

补偿机制待建

解决左右粮食价格异动、粮食增产的长期性问题更费周章

2010年下半年以来的这轮粮价高涨，令粮食供需“紧平衡”。为此，中央高层也一直在寻求解决之道。

知情人士透露，国务院高层年前就开始调研粮食安全问题，温家宝在今年正月初三上班，初四就召集了水利部、财政部、农业部、国务院发展研究中心等部委分管领导进行座谈，听取与会人员对粮食增产面临问题以及如何防止粮食出现问题的看法。不久前，中共中央办公厅也召集了国家粮食局、发改委宏观院、农业部经管站有关人员座谈。

2011年3月16日，温家宝主持召开国务院常务会议决定，实施2011粮食增产行动，即以粮食主产省和非主产省的主产县为重点地区，以增加重要紧缺品种供给和推广落实防灾减灾增产关键技术为重点，力争粮食播种面积稳定在2010年水平，粮食产量在1万亿斤以上。

意识到粮食产量稳定的重要性，中央对农业和农村的财政投入数量之巨也是前所未有。

上述知情人士透露，2011年中央财政安排用于“三农”的支出9884.5亿元，比上年增加1304.8亿元，增长15.2％。其中支持农业生产支出3938.7亿元，主要包括强化以水利为重点的农业农村基础设施建设投资1575.4亿元，农业综合开发资金230亿元，农业扶贫开发资金306亿元，草原生态保护补助奖励资金136.6亿元，农业保险保费补贴94.06亿元等。

在四项补贴上，2011年中央财政安排了1406亿元，具体为粮食直补151亿元、农资综合补贴860亿元、良种补贴220亿元、农机购置补贴175亿元。“补贴项目之密、强度之大，都超过了往年。”该知情人士说。

除了短期应急措施，解决左右粮食价格异动、粮食增产的长期性问题更费周章。

《财经》记者在多个粮食主产区发现，部分地区地方政府对农业投入过于依赖中央投资，而农业税减免和最低收购价政策实施数年后亦呈边际效用递减之势，导致地方抓粮积极性和农民种粮积极性欠缺。这成为影响粮价长期走势和粮食安全的深层次因素。

吉林省长春市政协主席张元富认为，由于长期存在的工农业“剪刀差”，再加上粮食主产区肩负保护耕地和基本农田的重任，工业发展缓慢，导致产粮大县多为财政小县、穷县。

全国十大产粮县和经济十强县相比，财政收入相差十几倍甚至几十倍。“‘种粮吃亏’的状况如不改变，将严重影响主产区种粮积极性。”张元春对《财经》记者说。

张元富认为有必要研究建立对粮食主产区县级财政的补偿奖励机制。具体来说，一方面是按商品粮调出量给予补贴，另一方面是对粮食增产给予再奖励。同时，还应通过制定粮食生产指令性计划，实行“奖多罚少”，或建立经济条件好的粮食主销区对主产区财政对口支援机制，增加粮食主产区特别是县级财政的直补。

从2005年开始，中央开始对产粮大县进行奖励。2011年中央财政安排奖励资金为225亿元，对粮食生产大县除一般性财政转移支付奖励政策，对增产部分再给予适当奖励。

据接近农业部人士透露，为鼓励地方多产粮、多调粮，中央财政依据粮食商品量、产量、播种面积各占50％、25％、25％的权重，结合地区财力因素，将奖励资金直接“测算到县、拨付到县”。

对粮食产量或商品量分别位于全国前100位的超级大县，中央财政予以重点奖励；超级产粮大县实行粮食生产“谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入”的动态调整制度。

肩负粮食安全重担的产粮大县，诉求明确——期望中央补助多一些，理解多一些，既要粮食增产，又要GDP总量，产粮大县难堪重负。

河南滑县县委书记郜军涛表示，要让农业大县的领导踏踏实实地抓粮食生产、农业生产，就要改变目前这种干部考核办法，如何平(博客)衡干部考核的GDP标准和社会效益标准，需要加以研究。

河南农业大学农业经济学教授张冬平表达了类似看法，认为应该以制度性、法律性的方式来解决“国家要安全，地方要财政，农民要增收”三者间的矛盾。

国家育种专家、盘锦北方农业技术开发有限公司董事长许雷建议修正现行补贴政策。他对《财经》记者说，近几年国家实行的粮食直补、农资综合补贴都发给了耕地原承包户，转包种粮大户基本没有享受到这一优惠政策。

经调查，中国北方水田转包费最低为300元－500元/亩，最高为800元－900元/亩；旱田最低为260元－300元/亩，最高为400元－500元/亩。

转包费用高，一方面造成大户转包耕地不稳，扩大生产规模难度大；另一方面造成生产成本增加，收入降低。

除了建议让种粮大户能享受种粮补贴外，许雷还建议国家大户贷款优惠政策，降低贷款门坎，提高贷款额度，将大户农业机械、房产等作为抵押资产，对无资产抵押的种粮大户实行信用担保贷款；建立大户奖励机制，对种粮面积和商品粮达到一定规模的种粮大户，给予精神和物质奖励。

丁俊声还建议，国家建立农业粮食结构调整基金，资金来源由粮食主销区和国家公共财政提供资金组成，以支持粮食主产区食物产业的发展。

此外丁俊声还建议，国家应建立青年农民农业粮食产业发展基金，以鼓励、培育和支持一批青年农民安家于农村，致力于农业，成为稳粮产业大军。

资料

2011年国家支持粮食增产的政策措施

种粮直补

农资综合补贴

良种补贴

农机购置补贴

产粮大县奖励

粮棉油糖高产创建

建设高标准农田

耕地质量建设

农作物病虫害专业化统防统治