金庸笔下的桃花岛，曾经引发许多人无限遐想，做“桃花岛主”也因此成为无数渴望躲避尘世喧嚣者的梦想。4月12日，国家海洋局首次向社会公布的“我国开发利用无居民海岛名录”，似乎忽然已让人们的梦想变得唾手可及。

　　无人岛大开发，能否打造出中国版的马尔代夫？无数人做桃花岛主的梦想是否就此实现？业内专家对这一公布名录政策的解读却更理性，恰似在给人们发热的头脑浇着冷水，做“桃花岛主”其实需要许多前提。

　　新闻

　　●176个无人岛等主人

　　此次国家海洋局集中公布的第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛。其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。广东以超过1/3比例居首。海岛开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。

　　国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞在名录公布当日表示，为使中国无居民海岛得到科学合理地开发利用，将造成不利影响降低到最小，目前国家对开发无居民海岛建立了一系列规章制度，要求单位和个人提出用岛申请后，必须按照政府编制的海岛保护和利用规划，对拟开发的海岛编制详细的开发利用具体方案，在经专家进行充分论证认可后，并经国务院或省级人民政府批准后，取得无居民海岛使用权。

　　中国已经将公布“开发利用无居民海岛名录”作为一项制度纳入常规工作，沿海各省将依据海岛保护规划和海岛开发建设的实际需要，陆续公布无居民海岛的开发名录，积极发挥政府在无居民海岛开发建设活动中的引导作用，并加强海岛巡航执法检查，监督开发利用单位和个人严格依照国家法律政策和开发利用具体方案等开发建设海岛，以实现海岛开发和保护并举，推动海岛经济又好又快发展。

　　吕彩霞说，原则上无居民海岛不进行房地产住宅开发，由于没有户籍常住人口，无居民海岛不会因为开发使用而变为有居民海岛的。

　　财政部、国家海洋局发布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》规定，国家实行无居民海岛有偿使用制度。无居民海岛使用权可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌的方式出让。其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向者的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让。

　　无居民海岛使用权出让实行最低价限制制度。无居民海岛使用权出让最低价标准由国务院财政部门会同国务院海洋主管部门根据无居民海岛的等别、用岛类型和方式、离岸距离等因素，适当考虑生态补偿因素确定，并适时进行调整。

　　●“岛主”只有50年使用权

　　吕彩霞表示，上述无居民海岛最长开发使用年限为50年，外籍人士和外资企业可以申请上述无居民海岛的开发使用，但必须报国务院批准。

　　今年上半年，国家就会公布这些无人岛的出让办法。

　　现状

　　●中国有近7000个无人岛登记在册

　　据国家海洋局提供的1988年我国开展的唯一一次海岛资源综合调查结果显示，中国300万平方公里海域中，目前登记在册的无人岛中，面积超过500平方米的海岛共有6900多个。在今年年底，国家将对包括500平方米以下的无人岛进行统计，结果将于明年年初公布。有统计认为小于500平方米的海岛有上万个。

　　我国无居民海岛一般都远离大陆，总面积仅400平方公里的上万个海岛，散落在300多万平方公里的大海上。与陆地相比，海岛面积狭小，生态群落相对独立而脆弱。目前我国大多数无居民海岛都处于被随意占用、买卖的状态。

　　据不完全统计，截至2010年底，全国已经开发利用的无居民海岛共计900多个，被开发的还只是我国无人岛中的很小一部分。其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。

　　 观点

　　●积极意义是有利于我国成为一个海洋大国

　　对于中国首次公布开发利用无居民海岛名录之举的积极意义，业内专家给予了一致认可，认为“从该项政策我们可以看出国家对岛屿保护和开发的重视，必将产生积极的效果，有利于我国成为一个海洋大国”。

　　中国旅游报社经济编辑部主任、中国社科院旅游研究中心特约研究员、国家开发银行招标采购评审专家刘思敏就认为，我国是一个典型的大陆型国家，海岛数量少，面积小，对海岛的开发重视程度也不够。

　　他说，这次列入开发利用名录的176个海岛，到目前为止都是沉寂的无居民海岛，虽然面积都在500平米以上，大的却没几个，均没有得到有效的利用，尚属等待开发的处女地。21世纪是海洋的世纪，而我们过去对海岛的价值特别是海洋国土的认识很不到位，与其他发达国家相比，差距甚大，加之我国海洋岛屿的总体数量相对这样的一个大国来说并不算太多，岛屿的开发一直比较滞后。可以预测，该项政策将在很大程度上推进岛屿开发的进程，使我国在成为一个海洋大国的道路上迈出关键的一步。

　　中国旅游研究院区域旅游发展规划研究所所长马晓龙也表示，中国首次公布开发利用无居民海岛名录是件很好的事情，意义重大。“海岛也是一种资源，公布海岛名录也是宣示主权，代表了一种国家海洋战略导向。”

　　●并非有钱就可以当“岛主”

　　现在来看，做“岛主”似乎更像富人游戏，业内也因此有人估计，要做成“岛主”至少要花上亿元，但毫无疑问，并非有钱就可以当“岛主”。

　　刘思敏认为，“无形的‘门槛’显而易见”。一方面，这肯定不是穷人的游戏，因为政策规定“单位和个人使用无居民海岛，一般情况下应缴纳海岛使用金”。

　　“这笔使用金的数目如何，尚不得而知，却肯定不是穷人支付得起的。当然，申请当‘岛主’的个人，如果具备理财的能力、比较好的经营管理的能力或者极强的创意能力，能获得银行的信任，即使没有现金，可以贷款去交纳使用金，从而实现当‘岛主’的愿望。”

　　另一方面，“岛主”申请者要遵守相应的游戏规则。按照规定，申请过程实行的是土地买卖的招标、拍卖、挂牌制度。而且单位或个人提出用岛申请后，必须按照政府编制的海岛保护和利用规划，对拟开发的海岛编制详细的开发利用具体方案，在经专家进行充分论证认可后，并经国务院或省级人民政府批准后，才能取得无居民海岛使用权。

　　因此，有钱只能证明申请者有了开发海岛的经济实力，并不能证明其他条件也都符合。而且因为没有国籍限制的单位和个人均可申请参与角逐，其竞争激烈程度可想而知。

　　●“岛主”也必须依法行事，不可“随心所欲”

　　就是最终有幸成为“岛主”，“岛主”也无法“随心所欲”，必须依法行事。也就是说，“岛主”的权利也是有限的。

　　其中，在国家“保护为先”的政策限定下，无居民海岛建设的决定权就并不由“岛主”完全掌握。

　　2010年3月1日，《中华人民共和国海岛保护法》开始正式实施。这部法律对有居民海岛、无居民海岛以及特殊用途的海岛的保护都分别作了详尽的规定。其中，该法规定，“在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动；已经存在生产性养殖活动的，应当在编制可利用无居民海岛保护和利用规划中确定相应的污染防治措施。”

　　在追求低碳环保的理念下，海岛开发特别要遵守严格的生态保护规定，进行科学合理的开发利用，将可能造成的不利影响降到最低。另外海岛保护法明确规定，所有的无人岛都不能开发房地产，进行旅游开发也不能有居民定居的场所。

　　刘思敏说，这就意味着，有人想“买”了“岛”后建别墅、商品楼自住或出售都是明令禁止的。想通过“买岛”获得巨额不动产增殖收益也就没有了可能。

　　而且，按照有关规定，岛上若发现了矿产资源，“岛主”也没有权利自己开采，因为矿产资源属于国家。这同样也使“岛主”失去了另一种获益的机会。

　　●“买岛”其实只是“租岛”

　　其实，“买岛”也只是形象说法，“岛主”对海岛并无实际所有权，只有使用权。这次公布的“开发利用无居民海岛名录”的同时，也明确政策：海岛的最高使用年限只有50年。50年限的使用权决定了“岛主”更像是在“租岛。

　　刘思敏说，虽有一些网友对此表示置疑，认为该限制不合理。但“50年限的使用权”也有章可循、有法可依。1990年5月19日开始实行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，住宅用地（也就是人们常说的商品房用地），全国统一执行的土地使用年限为70年；……商业、旅游、娱乐用地，全国统一执行的土地使用年限为40年；综合或者其他用地，全国统一执行的土地使用年限为50年。而海岛是国土的一部分，在大陆，土地开发所要遵守的相关法规，海岛的开发也都应该遵守，在现行法律框架内，没有例外的道理；而且，除适用这些通用法规之外，海岛开发还必须遵守专门的《中华人民共和国海岛保护法》。

　　●无人岛不太可能成为中国版的“马尔代夫”

　　业内专家也较为统一认为，不宜高估这些无居民海岛的旅游开发价值，即使开发成功，也不太可能成为中国版的“马尔代夫”，但可以成为特色旅游岛。

　　刘思敏说，众所周知，马尔代夫位于南亚，是印度洋上的一个岛国，属热带雨林气候。该国由1200余个小珊瑚岛屿组成，其中202个岛屿有人居住，岛屿与岛屿距离很近，分别有着各自独特的景观。而我国公布的176个准备开发利用的无居民岛屿中，只有分属广东、广西和海南的77个岛屿属于热带，在气候条件上与马尔代夫有一定的相似之处，但彼此之间相距遥远，聚合效应不明显，无法形成马尔代夫那样的群岛效应。

　　此外，我国这些海岛和海岛周边海域的自然条件也大多远不能与马尔代夫相比。印度洋上的马尔代夫各岛上的植被茂密、完整，周边海域海水也湛蓝清澈，又有独特的地域文化支撑。而我国的海岛不仅缺少植被，周边海水也直接来自黄河、长江、珠江等一些江河，浑黄、污浊，颜色观感较差。而且很多岛屿地处亚热带地区，一年中有大部分时间气候寒冷，并不适合做浅水浴场。同时，分布零散，荒无人烟，也无文化支撑。就是自然条件最好的西沙、南沙，也因为远离大陆，当地行政建制目前也还不健全，旅游开发也受制约，效益很难有保障。

　　当然，我国无居民海岛的开发不应该只以马尔代夫为样板，可以发挥后发优势，开发出具有中国自己特色的岛屿来，追求“只此一家，别无分店”的效果。

　　●无人岛更适合成为海洋旅游新项目的“创意天堂”

　　海洋局明确，此次海岛开发主导用途为旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。其中，“旅游娱乐”开发被排在了第一项。而据了解，“旅游娱乐”也的确诱发了许多人的开发热情。其中，江苏连云港市的秦山岛、竹岛也在首批开发名录之列，而相关负责人表示，江苏这两个无人岛主要将用于旅游开发，让“无人岛”成为观光胜地。

　　但专家也认为，还必须消除“无居民海岛开发局限于旅游开发”的认识误区。

　　合理合法地开发无居民海岛，充分利用海岛资源，促进中国海洋事业的发展，才是首要之义。毫无疑问，旅游开发将在其间扮演极为重要的角色，并由此推进我国海洋旅游业进入历史新纪元。

　　刘思敏认为，无人岛更适合成为海洋旅游新项目的“创意天堂”，成为知识英雄、创意英雄的用武之地。有些岛屿虽然不能搞地产开发，不能搞浅水浴场，但创意好了，也可以搞出高端特色旅游项目，比如海岛游艇旅游就有可能获得发展机会，成为高山大川外新的旅游产品。

　　他说，我国有1.8万公里的海岸线，但我们的海洋旅游产品是单调和匮乏的，我国的海洋旅游产品需要丰富。而国家公布的“开发利用无居民海岛名录”，为丰富我国的海洋旅游产品提供了机会。

　　但是，中国旅游研究院区域旅游发展规划研究所所长马晓龙也提醒，开发海岛和丰富我国的海洋旅游产品虽然意义积极，但一定是一个长期的过程，甚至需要几十年的时间才会有成果，所以有心一试者一定要有心理准备。